Ankündigung des Rechtsgutachtens
"Rechtliche Vorgaben für Verhandlungen zwischen dem Land
Niedersachen und
der Stadt Braunschweig über die Erteilung der Zustimmung des
Landes zum
Plan der Stadt, den Schlosspark von Braunschweig für 35 Mio € an
ein
Unternehmen der ECE-Gruppe zu verkaufen"
erstattet im Auftrag der Initiative Bürgerbegehren
Schlosspark Braunschweig
durch Rechtsanwälte Baumeister
Münster und Leipzig
email: baumeister@muenster.org
von
Rechtsanwalt und Notar Norbert Große Hündfeld,
Münster, im Dezember 2003
1. Initiative Bürgerbegehren Schlosspark Braunschweig
Im Braunschweiger Bürgerbegehren geht es um den Erhalt einer
innerstädtischen
Grünfläche, über deren städtebauliche Funktion noch
bis vor kurzem auf der
Internetseite der Stadt Braunschweig zu lesen war: "Der Schlosspark -
die grüne
Seele der Innenstadt - offeriert mit seinen Grünflächen,
Spielplätzen und
Brunnenanlagen einen Platz zur Erholung nach stressigem Shoppen".
Bestrebungen, diese städtebauliche Funktion in ihr Gegenteil zu
verkehren und den
Schlosspark auf Wunsch der ECE-Projektmanagement GmbH und Co. in einen
Platz zu
verwandeln, auf dem Erholungsbedürftige den Shopping-Stress auf
der Mall eines
ECE-Einkaufszentrums fortsetzen können, waren noch Anfang des
Jahres 2003 undenkbar.
In einem Bericht unter der Überschrift "Kulturschloss oder
Kaufhaus -
Architektenwettbewerb für das Braunschweiger Schloss entschieden -
ECE plant 30.000 qm
großes Center" informierte "Die Welt" am 10.12.2003,
es verdichte sich immer mehr: Braunschweig bekomme sein 1960
abgerissenes Schloss zurück.
Die Stadt werde für das 40.000 qm große Grundstück von
ECE 35 Mio. € kassieren,
von denen sie 11 in die Schlossfassaden stecken werde. Im Stadtrat
verfüge die
"Schlosskoalition" aus CDU und FDP über 1 Stimme Mehrheit.
"Oberbürgermeister Gert Hoffmann" -so der Verfasser in "Die Welt"
-
sei der "energischste Anwalt" des ECE-Projektes, der sich "extrem
zufrieden" gebe, "obwohl noch längst nicht alle Hindernisse aus
dem Weg
geräumt sind".
Der Opferung des Schlossparks für ein ECE-Einkaufscenter steht
noch ein Hindernis im
Wege, das nur das Land Niedersachsen beseitigen kann. Nach Auffassung
der Initiative muss
es sich für das Land Niedersachsen verbieten, dieses Hindernis auf
dem Weg zur geplanten
Zerstörung des Schlossparks zu beseitigen.
2. Pressemitteilung des Oberbürgermeisters vom 05.12.2003
"Einigung über
Schlosspark-Vertrag steht bevor"
Mit einer Presseerklärung vom 05.12.2003 hat der
Oberbürgermeister über die Medien den
Eindruck verbreitet, dass das Land der Opferung des Schlossgartens "auf
Verwaltungsebene" bereits zugestimmt hat. Die Presseerklärung
lautet:
"Nach Verhandlungen haben sich jetzt Beamte des Finanzministeriums und
der
Stadtverwaltung Braunschweig auf eine Lösung zum Schlossvertrag
vom 23. März 1955
verständigt. Das Land soll danach auf Rechte aus dem Vertrag
verzichten und die
entsprechende grundbuchliche Absicherung auf dem Grundstück
löschen lassen. Eine in
diesem Sinne lautende Ratsvorlage hat jetzt Oberbürgermeister Dr.
Gert Hoffmann dem Rat
der Stadt zu seiner Sitzung am 9. Dezember zugeleitet. Die Vereinbarung
sieht auch vor,
dass im Gegenzug für die Aufgabe der Landesrechte die Stadt
Braunschweig dem Land ein
Grundstück zur Erweiterung des Herzog Anton Ulrich Museums
kostenlos überträgt und
Grundbesitz des Landes für städtische Zwecke ankauft. Ferner
verpflichtet sich die
Stadt, die wirtschaftliche Verwertung von anderen Landesliegenschaften
in Braunschweig zu
unterstützten und planerisch abzusichern. Die jetzt auf
Verwaltungsebene gefundene
Einigung entspricht einem schon im Februar 2002 einstimmig gefassten
Ratsbeschluss, die
städtischen Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen aus
dem Schlossvertrag durch
bestimmte Grundstücksübertragungen und Tauschgeschäfte
mit dem Land abzulösen.
Während nach Wunsch des Oberbürgermeisters die
städtischen Gremien schon am 9. Dezember
ihre Meinungsbildung in dieser Angelegenheit per Beschlüsse
abschließen sollen, wird
Finanzminister Hartmut Möllring vor einer endgültigen
Entscheidung des Landes zu dem
jetzt ausgehandelten Verhandlungsstand die Landesregierung und die
zuständigen Gremien
des Niedersächsischen Landtages unterrichten. Der
Oberbürgermeister geht davon aus, dass
noch vor Weihnachten die Angelegenheit beschlossen werden kann. Er
bezeichnet die
Verhandlungsatmosphäre zwischen Land und Stadt in der
Angelegenheit als "harmonisch
und konstruktiv und von dem Willen beseelt, zugleich eine große
Investition, aber auch
eine dem Schlossareal angemessene geschichtliche Lösung zu
realisieren."
3. Klärungsbedarf der Initiative Bürgerbegehren
Schlosspark Braunschweig
Mehr als 30.000 Bürgerinnen und Bürger von Braunschweig haben
sich durch Eintragungen in
Listen das Bürgerbegehren zu eigen gemacht. Für die
Initiatoren - Berthold Burkhardt,
Nicole Palm und Knut Meyer-Degering - stellt das in § 22 d der
Niedersächsischen
Gemeindeordnung zur Verfügung gestellt Mittel des
Bürgerbegehrens eine wichtige
Ausformung des Prinzips der lokalen Demokratie, dar. Ihre Schilderung,
wie in der Zeit von
Februar 2002 bis heute der Entscheidungsprozess über Erhalt oder
Opferung des
Schlossparks verlaufen ist, enthält Beobachtungen, die bei ihnen
Zweifel an der
Rechtmäßigkeit der bisherigen Entscheidungsbildung
hervorgerufen haben. Die Initiatoren
sehen aktuellen rechtlichen Klärungsbedarf zu den Fragen, die
durch die zitierte
Presseerklärung vom 05.12.2003 aufgeworfen werden.
Zur rechtlichen Würdigung der dort beschriebene
Verhandlungssituation haben die
Initiatoren um eine rechtsgutachtliche Stellungnahme gebeten, die
aufzeigen soll, welche
Bindung an Recht und Gesetz von den beiden Körperschaften des
öffentlichen Rechts bei
diesen Verhandlungen beachtet werden müssen.
Da der Oberbürgermeister in seiner Presseerklärung
ausgeführt hat, er gehe davon aus,
"dass noch vor Weihnachten die Angelegenheit beschlossen werden kann"
und in der
Kürze dieser Zeit kein vollständiges Rechtsgutachten
erstattet werden kann, haben die
Initiatoren den Verfasser um einen Text gebeten, der im Sinne einer
Ankündigung eines
Rechtsgutachtes kurzfristig Aufschluss über die rechtlich
bedeutsame Problemlage geben
soll.
4. Wesentlicher Inhalt des Grundstückskaufvertrages vom
21. August 1957
Im Sachverhaltsteil des Gutachtens wird zu schildern sein, wie der
Grundstückskaufvertrag
über das insgesamt rd. 60.000 qm große
Schlossparkgrundstück zustande gekommen ist,
insbesondere vor welchem Hintergrund die wesentlichen Bedingungen
dieses Kaufvertrages
ausgehandelt worden sind.
In der rechtlichen Analyse dieses Teils des Sachverhaltes wird
folgendes zu vertiefen
sein:
a) Festlegung des Kaufpreises
· für die Festlegung des Kaufpreises in § 2 auf einen
Betrag von 1.250.000,00 DM
dürfte der Umstand mitentscheidend gewesen ist, dass von der
Kauffläche eine Teilfläche
in der Größe von ca. 11.000 qm mit dem ehemaligen
Residenzschloss bebaut war und nur
dieser Bereich als werthaltiger Immobilienteil bewertet werden konnte,
da sich die Stadt
Braunschweig verpflichten musste, "den unbebauten Grundstücksteil
als öffentlichen
Platz, Straßen- oder Grünflächen herzurichten".
· Es wird aufgezeigt werden, dass für die Höhe des
Kaufpreises darüber hinaus
maßgeblich war, dass sich die Stadt Braunschweig verpflichten
musste, die auf dem
Grundbesitz befindliche Schlossruine entweder als Schloss wieder
herzustellen, teilweise
zu erhalten oder zu beseitigen. Im Falle der Beseitigung hatte die
Stadt das Recht, ein
anderes repräsentatives Gebäude auf dem Grundstück zu
errichten.
· Auch auf die Festlegung "der Zweckbestimmung und der
Bebauungsmasse" für den
Fall einer Ersatzbebauung und deren Bedeutung für die Festlegung
des Kaufpreises wird
eingegangen werden. Schließlich lässt auch die Regelung in
§ 1 des Kaufvertrages,
wonach Grundstücke, die zur Errichtung von Neubauten am Steinweg
erforderlich sind, vom
Verkauf ausgenommen sein sollen, Rückschlüsse auf die
Bedeutung des Wertfaktors
"bauliche Nutzbarkeit" für die seinerzeitige Preisfindung zu.
b) Vertragliche Funktionen des Zustimmungserfordernisses
· Das in § 5 geregelte Erfordernis der "Zustimmung des
Niedersächsischen Ministers
der Finanzen", das sowohl für den Fall einer
Weiterveräußerung gilt, als auch für
den Fall, dass das Schlossparkgrundstück "zu anderen als den in
§ 3 genannten
Zwecken" verwandt werden soll, wird in Verbindung mit dem weiteren
Inhalt des
Grundstückskaufvertrages als ein vertragliches Instrument
verstanden werden müssen, das
dem Land das Recht zur Abschöpfung von Erlösen sichern soll,
die aus
zustimmungsbedürftigen Geschäften oder Verwendungen
resultieren. In diesem Zusammenhang
dürfte rechtlich erheblich sein, dass der Stadt aus
Haushaltsmitteln des Landes eine
Beihilfe in voller Höhe der Kaufpreisforderung bewilligt worden
ist.
5. Die Subventionsfrage
Diesem Befund wird im Rechtsgutachten gegenüber gestellt werden,
dass - wie es in dem
bereits erwähnten Artikel der "Die Welt" heißt -, "die Stadt
für das
40.000 qm große Grundstück 35 Mio. Euro von ECE kassieren
wird."
Bei dieser Gegenüberstellung wird sich im Lichte der vom Land
Niedersachsen mit der
Vertragsgestaltung im Jahr 1957 verfolgten Zielsetzung erweisen:
Das Ansinnen, das Land solle auf Rechte aus dem Vertrag verzichten und
die entsprechende
grundbuchliche Absicherung auf dem Grundstück löschen lassen,
zielt auf eine
Subventionsentscheidung des Landes. Dazu soll im Rechtsgutachten
näher erläutert werden,
in welchem Umfang das Land, wenn es diesem Ansinnen entsprechen
würde, mit dieser
Verzichtsleistung die Überbauung des Schlossparks durch ECE
subventioniert.
6. Fragen zur politischen Beantwortung
Das Ergebnis der rechtlichen Klärung dieses Teils des Sachverhalts
wird Fragen aufwerfen,
die zunächst politischer Natur sind:
· Kann im Widerspruch zu den im Jahre 1957 vom Land
maßgeblich intendierten
Vertragsgrundsätzen im Jahre 2003/2004 ein Mehrwert des
Kaufgrundstückes, der dem Land
Niedersachsen zusteht, aus der Hand gegeben werden?
· Kann es vor dem Hintergrund der Haushaltslage, die das Land in
anderer Hinsicht zwingt,
Fördermittel zu kürzen, verantwortet werden, die Errichtung
eines ECE-Einkaufszentrums
durch Verzicht auf vertraglich gesicherte Einnahmemöglichkeiten in
Höhe von 35 Mio.
€ zu fördern?
· Entspricht es in wirtschafts-, finanz- und regionalpolitischer
Hinsicht den politischen
Grundsätzen der Landesregierung, durch vertragliche
Zugeständnisse eine Stadt in die
Lage zu versetzen, an ein privates Unternehmen 11 Mio. Euro zu zahlen
und einen weiteren
zweistelligen Millionenbetrag für Folgemaßnahmen
aufzuwenden, damit das Unternehmen ein
Vorhaben verwirklichen kann, das wegen seiner Auswirkungen auf den
Widerstand anderer
Städte und Gemeinden trifft?
Das Rechtsgutachten wird zum Nachweis der Berechtigung dieser
politischen Fragen
ausführlicher über den rechtlich relevanten Sachverhalt
informieren, die Beantwortung
der Fragen jedoch der Politik überlassen.
7. Verfassungsrechtliche Vorgaben
Weil der Erhalt des Schlossparks gesichert bleibt, wenn das Land die
Zustimmung zu seiner
Opferung für das geplante ECE-Einkaufszentrum nicht erteilt, sind
bei der Prüfung der
Rechtslage in verfassungsrechtlicher Hinsicht vor allem die
Verhandlungspartner auf der
Verwaltungsebene des Landes als Normadressaten der Staatszielbestimmung
in Art. 20 a GG in
den Blick zu nehmen.
Mit der am 15.11.1994 in Kraft getretenen Bestimmung des Art. 20 a GG
hat der
Verfassungsgeber den Umweltschutz als ein Staatsziel verankert, das
eine
"hochrangige, grundlegende Aufgabe" zum Inhalt hat, "die den in Art. 20
GG
genannten Staatszielen und Strukturprinzipien in Rang und Gewicht
gleichkommt"
(zitiert nach dem Bericht vom 28.10.1993 der aufgrund Art. 5 des
Einigungsvertrages vom
Bundestag und Bundesrat eingesetzten gemeinsamen
Verfassungskommission).
In dem Rechtsgutachten wird die mit der Verankerung des Umweltschutzes
als Staatsziel
bezweckte Steuerung des Entscheidungsverhaltens der Angehörigen
der vollziehenden Gewalt
verdeutlicht: Die verfassungsrechtlich gebotene Wahrung der
Integrität der natürlichen
Lebensgrundlagen nach Maßgabe von Gesetz und Recht verpflichtet
sie (in Verantwortung
für die künftigen Generationen) in erster Linie zu einem auf
Vermeidung einer
Beeinträchtigung oder gar Zerstörung dieser Lebensgrundlagen
ausgerichteten
Entscheidungsverhalten.
Welche Folgerungen sich daraus für die Angehörigen des
Finanzministeriums bei der
Entscheidung der Frage ergeben, wird im Rechtsgutachten eingehend
ausgeführt werden.
8. Entscheidungssituation für den Finanzminister
Dafür, dass der Finanzminister aus rechtlich gebotenen
Erwägungen gehalten sein könnte,
der Weiterveräußerung zuzustimmen und gar noch mit dem von
der Stadt Braunschweig
erhofften Zugeständnis - dem Verzicht auf die Vereinnahmung des
bei der
Weiterveräußerung anfallenden Erlöses - bietet die
Rechtslage keine Anhaltspunkte. Im
Gegenteil:
der Finanzminister ist aufgrund des Vertrages selbstverständlich
berechtigt, die
Zustimmung zur Weiterveräußerung nicht zu erteilen oder nur
unter der Voraussetzung,
dass der Weiterveräußerungserlös an das Land
Niedersachsen abgeführt wird. Gesetzliche
oder sonstige rechtliche Maßgaben, die ihn hindern könnten,
sich durch eine i.S.v. Art.
20 a GG "schützende" Ausübung seines vertraglichen Rechtes
für den Erhalt des
Schlossparks einzusetzen, gibt es nicht.
9. Die Rechtfertigungsfrage
Weil es auf der Hand liegt, dass die Verwandlung des Schlossparks voll
umfänglich zum
Standort eines ECE-Einkaufszentrums mit Zerstörungswirkungen
verbunden ist, die
offensichtlich dem beschriebenen Vermeidungsgebot zuwiderlaufen, stellt
sich für die
Beamten des Finanzministeriums angesichts der Tatsache, dass erst durch
die Erteilung der
Zustimmung und durch den subventionsartigen Verzicht auf die
Vereinnahmung des
Mehrerlöses die zerstörerischen Wirkungen ermöglicht
werden, die Frage, wie die von der
Stadt Braunschweig erhofften Entscheidungen vor Art. 20 a GG
gerechtfertigt werden
können.
Auf dem Weg zu dieser Frage wird zu berichten sein, was bislang
über Feststellungen im
Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung zu den Auswirkungen
auf die Belange der Umwelt
ermittelt worden ist und welche Defizite insoweit noch vorliegen.
Sich über die Beeinträchtigung von Umweltbelangen ein
eigenverantwortliches, richtiges
Urteil zu verschaffen, ist für einen Beamten, der weiß, dass
sein Entscheidungsverhalten
für diese Umweltbeeinträchtigungen kausal werden kann, eine
selbstverständliche
"Vor-Pflicht". Die rechtsgutachterlichen Ausführungen werden
zeigen, dass für
die gebotene Urteilsbildung bei weitem noch keine ausreichenden
Erkenntnisse vorliegen.
10. Verwaltungsrechtliche Vorgaben
Der im Gutachten noch näher darzustellende Sachverhalt wirft auch
verwaltungsrechtlich
Fragen auf. Soweit der Oberbürgermeister in der zitierten
Presseerklärung über den
geplanten Abschluss der Verhandlungen informiert, ergibt sich folgende
Differenzierung:
Nach Wunsch des Oberbürgermeisters hätten die
städtischen Gremien schon am 09.12.03
"ihre Meinungsbildung in dieser Angelegenheit per Beschlüsse
abschließen"
sollen. Über den Finanzminister heißt es, er werde "vor
einer endgültigen
Entscheidung des Landes zu dem jetzt ausgehandelten Verhandlungsstand
die Landesregierung
und die zuständigen Gremien des niedersächsischen Landtages
unterrichten".
Am 09.12. hat sich auf Seiten der Stadt Braunschweig lediglich der
Verwaltungsausschuss
mit dieser Angelegenheit befasst. Informationen über den Verlauf
dieser Sitzung, die gem.
§ 59 Abs. 2 NGO nicht öffentlich durchgeführt wurde,
liegen derzeit nicht vor.
Es wird rechtsgutachtlich zu prüfen sein, ob die Behandlung dieser
Angelegenheit
lediglich in nicht öffentlicher Sitzung des Verwaltungsausschusses
angesichts der
erheblichen Bedeutung für die Öffentlichkeit mit dem durch
§ 45 NGO begründeten
Prinzip der Sitzungsöffentlichkeit vereinbar ist (vgl. zur
Bedeutung dieses Prinzips das
Urteil des OVG NW vom 19.12.1978).
Ob es angesichts dieser Öffentlichkeitsbedeutung und im Hinblick
auf die Haushaltslage
des Landes genügen kann, "die zuständigen Gremien des
Niedersächsischen
Landtages" vor einer endgültigen Entscheidung des Landes lediglich
"über den
ausgehandelten Verhandlungsstand zu unterrichten", wird die
Landesregierung zu
prüfen haben.
11.
Zweifel an der planungsrechtlichen Zulässigkeit eines
ECE-Einkaufszentrums auf
dem Schlossparkgrundstück
Die Frage, wie die Rechtmäßigkeit des Bauvorhabens zu
beurteilen sein wird, das durch
den Weiterverkauf des Schlossparks an ein Unternehmen der ECE-Gruppe
ermöglicht wird,
kann für die auf Seiten des Landes beteiligten Beamten nicht von
vornherein belanglos
sein. Zwar wäre es sicherlich überspannt, als prinzipielle
Forderung zu verlangen, dass
das Land in Verhandlungen mit den Kommunen von sich aus Untersuchungen
zu der Frage der
Rechtmäßigkeit von Bauvorhaben, die später auf dem
Vertragsgrundstück errichtet werden
können, anstellt.
Das Rechtsgutachten wird sich jedoch zu der Frage verhalten, ob in den
Verhandlungen ein
Sachverhalt unberücksichtigt bleiben darf, dem Gründe
für die planungsrechtliche
Unzulässigkeit des Bauvorhabens auf dem
weiterveräußerten Grundstück zu entnehmen
sind.
Welche Konsequenzen drohen, wenn nach einer
Weiterveräußerung das Bauvorhaben auf dem
Schlossparkgrundstück an seiner planungsrechtlichen
Unzulässigkeit scheitert, wird
ausgeführt werden.
12. Zusammenfassung:
Schon beim gegenwärtigen Stand der rechtsgutachterlichen
Untersuchungen können folgende
Feststellung getroffen werden,
- Die bislang auf Verwaltungsebene geführten Verhandlungen
lassen sich nicht in wenigen
Tagen mit Beschlüssen abschließen, die
verfassungsrechtlichen und verwaltungsrechtlichen
Anforderungen genügen, die sowohl die Stadt Braunschweig als auch
das Land Niedersachsen
zu beachten haben.
- Wenn auf dieser Verwaltungsebene bereits eine Einigung
gefunden worden sein sollte,
spricht vieles dafür, dass rechtliche Vorgaben, die im
Verfassungsrecht wurzeln, bislang
noch unberücksichtigt geblieben sind.
- In Wahrnehmung der Schutzpflicht, die den verhandelnden
Beamten des Finanzministeriums
und der zur Entscheidung aufgerufenen Landesregierung als Adressaten
der
Staatszielbestimmung in Art. 20 a GG obliegt, werden die Verhandlungen
grundsätzlich auf
das Ziel ausgerichtet sein müssen, die vertraglich
gewährleistete Zukunftssicherung des
Schlossparks aufrecht zu erhalten.
- Gründe, mit denen die Landesregierung es angesichts
dieser Schutzpflicht rechtfertigen
könnte, den Schlosspark durch eine Zustimmungsentscheidung
für ein ECE-Einkaufszentrum
zu opfern, sind nicht ersichtlich.
- Es spricht wenig dafür, dass in den bislang auf
Verwaltungsebene geführten
Verhandlungen überhaupt erkannt worden ist, dass eine Zustimmung
des Landes zur
Weiterveräußerung des Schlossparkgrundstückes an ein
Unternehmen der ECE
verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden müsste.
Große Hündfeld
Rechtsanwalt und Notar
Fachanwalt für Verwaltungsrecht
http://www.schlosspark-braunschweig.de